Rechtsexpertin

«Die Anti-Chaoten-Initiative ist hochproblematisch»

12.02.2024, 10:17 Uhr
· Online seit 11.02.2024, 06:24 Uhr
Am 3. März stimmt der Kanton Zürich über die «Anti-Chaoten-Initiative» ab. Bei einem Ja müssten Demonstrierende künftig Schäden selbst zahlen und alle Demos würden bewilligungspflichtig. Eine Rechtsexpertin findet die Initiative höchst fragwürdig.
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Vermummte schlagen Scheiben von Trams ein, besprayen Hausfassaden und zertrümmern Schaufenster. Diese Vorkommnisse prägen derzeit das Bild von Kundgebungen in Zürich.

Dabei finden praktisch jedes Wochenende friedliche Demonstrationen statt: Die Demo gegen Rechtsextremismus am vergangenen Samstag, der schweizweite Feministische Streik im Juni oder auch die Klimastreiks. Diese Bilder bleiben weniger im Kopf – und gehen gar vergessen.

Die Junge SVP hat nun die «Volksinitiative zur Durchsetzung von Recht und Ordnung» lanciert – auch «Anti-Chaoten-Initiative» genannt, über die der Kanton Zürich am 3. März abstimmt. Die Jungpartei fordert, dass «gewaltbereite Chaoten sich in Zukunft an den von ihnen verursachten Kosten beteiligen müssen». Linke, Mitteparteien und zahlreiche NGOs befürchten, dass Menschen aus Angst vor den Konsequenzen künftig nicht mehr demonstrieren würden.

Raphaela Cueni ist Rechtsassistenzprofessorin an der Universität St.Gallen. Sie ordnet im Gespräch mit der Today-Redaktion die «Anti-Chaoten-Initiative» mit Blick auf die Versammlungsfreiheit ein und erklärt, ob dieses Grundrecht in der Schweiz immer mehr eingeschränkt wird.

Frau Cueni, die Gegnerschaft der Initiative sagt, die Initiative führe zu einer «Abschreckungswirkung bei der Ausübung der Versammlungsfreiheit und der freien Meinungsäusserung». Was halten Sie von dieser Aussage?

Raphaela Cueni: Die Initiative ist unter dem Gesichtspunkt der Versammlungsfreiheit hochproblematisch.

Warum?

Ich sehe zwei problematische Aspekte beim Vorschlag – zum einen die Bewilligungspflicht, zum anderen die Überwälzung der Kosten.

Wieso ist eine generelle Bewilligungspflicht für Demonstrationen problematisch?

Eine Bewilligungspflicht stellt eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit dar. Die Bundesverfassung schützt Versammlungen auf dem öffentlichen Grund.

Warum ist die Versammlungsfreiheit überhaupt wichtig?

Anerkannt ist durch die Verfassung vor allem die wichtige politische und demokratische Bedeutung von Demonstrationen. Gerade für politisch weniger verankerte Kräfte oder nicht so finanzstarke Personen und Organisationen sind Demos ein anerkanntes Mittel, mit einem Anliegen an eine breite Öffentlichkeit zu gelangen.

Aber was ist, wenn Demonstrierende randalieren?

Der Schutz gilt dabei nach dem Wortlaut der Verfassung nur für friedliche Versammlungen. Es wäre deshalb allenfalls verlockend zu argumentieren, dass Gewalt oder Sachbeschädigungen an Demonstrationen ja nicht friedlich seien und sich deshalb die Frage der Versammlungsfreiheit nicht stellt. Diese These ist so jedoch nicht korrekt: Versammlungen sind auch noch geschützt, wenn einzelne Teilnehmende Gewalt ausüben oder eine friedliche Stimmung in Teilen der Versammlung umzuschlagen beginnt. Nicht mehr geschützt sind nur Versammlungen, deren eigentlicher Zweck die Begehung von Gewalttaten ist.

Zürich gilt als die Hauptstadt der Demonstrationen. Hier prallen verschiedene Interessen aufeinander. Menschen wollen etwa einkaufen gehen und dann stört eine Demo den Verkehr. Muss man da nicht eingreifen?

Öffentliche Strassen oder Plätze, gerade in einer grösseren Stadt wie Zürich, wollen selbstverständlich von vielen unterschiedlichen Personen mit unterschiedlichen Anliegen gleichzeitig genutzt werden. Dann sind wir bei den unvermeidbaren Nutzungskonflikten und nicht weit von einem gewissen Unmut derjenigen Beteiligten, deren Interesse zurückstehen muss.

Und was heisst das nun für die Demos?

Stehen Interessen verschiedener Gruppen im Konflikt, müssen diese koordiniert werden. Entweder man lässt die Demo durch oder den Volkslauf, beides zusammen führt zu einem totalen Chaos und ist gefährlich. Und da kommt auch die Bewilligungspflicht ins Spiel.

Und was spricht gegen eine generelle Bewilligungspflicht von Demonstrationen? 

Bewilligungspflichten sind grundsätzlich zulässig, sie müssen jedoch so ausgestaltet sein, dass Bewilligungen einfach eingeholt werden können. Spontandemonstrationen müssen zudem möglich bleiben und Veranstalter müssen bei diesen eine Bewilligung nachträglich einholen können.

Wichtig ist zudem: Eine fehlende Bewilligung macht eine Versammlung nicht illegal. Wird eine Versammlung ohne Bewilligung durchgeführt, dann können die Veranstalter*innen für die Verletzung der Ordnungsvorschrift gebüsst werden. Damit wird die Versammlung jedoch nicht rechtswidrig im Sinne, dass man sie deshalb per se und ohne weiteren Grund auflösen dürfte oder müsste. Deshalb ist auch der Terminus der illegalen Demonstration derart problematisch. Nicht nur ist er falsch, er suggeriert insbesondere, dass eine Demo ohne Bewilligung ihre Daseinsberechtigung verliert und aufzulösen ist.

Gibt es auch andere Mittel als die Bewilligungspflicht?

Allerdings: Je nach lokalen Gegebenheiten lässt sich eine Koordination der Nutzungsinteressen auch durch eine blosse Meldepflicht erreichen. Wo dies so ist, wäre eine Bewilligungspflicht – weil sie die Versammlungsfreiheit stärker einschränkt als die alternative Meldepflicht – nicht zulässig – und wäre folglich als Verletzung der Versammlungsfreiheit einzustufen.

Was bedeutet das konkret für die «Anti-Chaoten-Inititiative»?

An diesem Punkt hängt die Kritik an der Initiative, aber auch am Gegenvorschlag ein: Beide Vorschläge verlangen eine Bewilligungspflicht in allen Städten und Gemeinden im Kanton, auch wenn realistischerweise davon auszugehen ist, dass es durchaus lokale Gegebenheiten geben dürfte, wo eine Meldepflicht zur Koordination von Benutzungsinteressen vollständig ausreicht. Dort könnte eine Bewilligungspflicht als nicht notwendige Einschränkung der Versammlungsfreiheit beziehungsweise als Einschränkung der Gemeindeautonomie der relevanten Gemeinden charakterisiert werden.

Sie sagen auch, dass die Kostenüberwälzung auf Demo-Veranstaltende und -Teilnehmende problematisch sei. Können Sie das ausführen?

Eine Regelung, wonach die durch eine Versammlung entstehenden Kosten gleichmässig auf die Teilnehmenden, und zwar unabhängig von ihrem Verhalten, übertragen werden müssen, ist höchst problematisch.

Was genau ist problematisch?

Erstens entsteht dadurch unbestritten ein erheblicher abschreckender Effekt – der chilling effect – auf die Teilnehmenden: Muss ich damit rechnen, dass allfällige Kosten einer Versammlung, mit denen bei einer gewissen Grösse immer zu rechnen ist und die auch sehr hoch sein können, auch auf mich übertragen werden, werde ich wohl kaum daran teilnehmen. Nun könnte man sagen, aber es geht ja um illegale Demonstrationen! Aber: Versammlungen ohne Bewilligung sind nicht illegal, sie sind einfach nicht bewilligt. Aber ob bewilligt oder nicht – sie sind weiter durch die Versammlungsfreiheit geschützt.

Und zweitens?

Zudem kann unter der «illegalen» Demonstration auch die Demonstration erfasst werden, die von der bewilligten Marschroute abweicht – Teilnehmende müssen also auch bei bewilligten Veranstaltungen damit rechnen, dass Kosten auf sie überwälzt werden können. Dies ist umso problematischer, da die Grenze der überwälzbaren Kosten in Initiative und Gegenvorschlag nach oben offen ist.

Was heisst das nun konkret für eine Person, die an einer Demonstration – ob bewilligt oder nicht – teilnehmen will?

Die Teilnahme an Demonstrationen ist mir als Grundrechtsträgerin zwar nicht verboten, da ich jedoch auch bei bewilligten Demonstrationen mit einer Überwälzung zumindest potenziell rechnen muss, mache ich vom Recht nicht Gebrauch – aus Angst vor nicht abschätzbaren finanziellen Konsequenzen. Die Ausübung eines für eine demokratische Gesellschaft wesentlichen Grundrechts wird damit indirekt erheblich eingeschränkt.

Ist das Ziel der Initiative also, die Grundrechte einzuschränken?

Zynisch gesagt: Wird beabsichtigt, Menschen davor abzuhalten, von ihrem Recht auf Versammlungsfreiheit Gebrauch zu machen, dann ist eine solche Regelung zur Kostenüberwälzung ein durchaus probates Mittel, dieses Ziel zu erreichen. Allerdings fragt sich schon, was eine solche Bestimmung in einem Rechtsstaat zu suchen hat.

Wie beurteile Sie die öffentliche Debatte rund um Demonstrationen in der Schweiz?

Ich würde sagen, es lässt sich vor allem eine gewisse bedenkliche Tonalität beobachten: Wir sprechen von Chaoten – nicht von Demonstrierenden. Und von illegalen Demos – statt von unbewilligten Demos.

Verbotene Demonstrationen während der Covid-19-Pandemie, von den Behörden nicht bewilligte Demonstrationen im Rahmen des Nahostkrieges im letzten Herbst: Wird die Versammlungsfreiheit in der Schweiz immer mehr eingeschränkt? 

Grundsätzlich erscheint mir ein Missverständnis der Versammlungsfreiheit erschreckend prävalent. Versammlungen sind ein wichtiger Teil einer demokratischen Gesellschaft und es ist ihrem Wesen eigen, dass sie nicht still sein, sondern häufig mit einer gewissen Vehemenz Menschen auch gegen ihren Willen mit einem Thema konfrontieren wollen. Und selbstverständlich sind die geäusserten Inhalte zum Teil auch unpassend und deplatziert. Das macht sie aber deshalb nicht weniger schutzwürdig oder weniger Teil der Meinungsvielfalt, die Voraussetzung einer gesellschaftlichen und demokratischen Meinungsbildung ist.

Einschränkungen der Versammlungsfreiheit sind – sofern adäquat begründet – möglich. Wenn aber verschiedene Städte und Kantone länger andauernde Versammlungsverbote mit diffusen Befürchtungen begründen, aber nicht im Ansatz die relevanten gewichtigen Interessen vorbringen können, die für solche Verbote notwendig wären, finde ich das aus der Optik der Versammlungs- und der Meinungsfreiheit, aber auch einer gelebten Debattenkultur, höchst fragwürdig und höchst bedenklich.

Menschenrechts-Organisationen kritisieren die «Anti-Chaoten-Initiative»:

Quelle: TeleZüri / Beitrag vom 6. Februar 2024

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veröffentlicht: 11. Februar 2024 06:24
aktualisiert: 12. Februar 2024 10:17
Quelle: ZüriToday

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